Idealus rinkimų komisijų sudarymo modelis: ar toks egzistuoja?

2017-04-20

1990 m. gegužės 10 d. įkurta Europos komisija kovai už demokratiją („Venecijos komisija"), kurią Europos Taryba įsteigė siekdama teisinių demokratijos garantijų, priėmė Gerosios rinkimų praktikos kodeksą. Jame patvirtinama, kad valstybės turi siekti užtikrinti visos rinkimų sistemos, apylinkių ir apygardų rinkimų komisijų sudarymo principų ir apygardų ribų stabilumą, kadangi šie trys elementai laikomi lemiančiais rinkimų rezultatus veiksniais. Todėl būtina imtis atsargumo priemonių, kad būtų išvengta ne tik manipuliacijų valdžios įgalinimais, bet ir užkertamas kelias net ir jų regimybei. Pasak Venecijos komisijos, vien tai, kad politinė jėga įgavusi valdžią įstatymų leidybos priemonėmis gali pakeisti esamą rinkimų sistemą, rinkimų komisijų sudarymo metodus ir apygardų ribas kelia pavojų visos rinkimų sistemos stabilumui ir ,,meta šešėlį" valdžios įgalinimus turinčioms institucijoms.

Idealus rinkimų komisijų sudarymo modelis: ar toks egzistuoja?

Bendrieji rinkimų komisijų sudarymo principai

Komisija pažymi, kad senosios demokratijos šalyse rinkimus paprastai organizuoja ne rinkimų komisijos, o atsakingos valstybės institucijos, kurios yra pasiekusios aukščiausią nešališkumo brandą. Dar daugiau, jos yra pakankamai atsparios bet kokiai įtakai ir turi didelį visuomenės pasitikėjimą. Dėl šios priežasties senosios demokratijos šalyse (kuriose nėra rinkimų komisijų) dažnai nešališkos valstybės institucijos yra atsakingos už rinkimų organizavimą, o politinėms partijoms suteikiama galimybė stebėti šios įstaigos, administruojančios rinkimus, darbą.

Kadangi tik skaidrumas, nešališkumas ir nepriklausomumas nuo politinių manipuliacijų užtikrina tinkamą rinkimų proceso administravimą nuo politinės kampanijos pradžios iki rinkimų rezultatų nustatymo, todėl, pasak komisijos, šis modelis gali būti taikomas tik valstybėse, kuriose administracinės institucijos turi ilgametes tradicijas, išugdytą nepriklausomumą nuo politinės valdžios, o valstybės tarnautojams galioja rinkimus reglamentuojantys teisės aktai, net tuomet, kai jie nėra politinio spaudimo subjektai.

Venecijos komisijos nuomone, centrinė rinkimų komisija turi būti nuolat veikianti administracinė įstaiga, kuri turėtų būti atsakinga už ryšius su vietos valdžios institucijomis, kitomis žemesnio lygio komisijomis. Pasak komisijos, paprastai rinkimų komisijas sudaro: 1) teisėjai ar teisėsaugos pareigūnai (kai teisminė institucija yra atsakinga už rinkimų administravimą). Tokiu atveju institucijos nepriklausomumas turi būti užtikrinamas per proceso skaidrumą, o asmenys, paskirti į komisiją, neturėtų atstovauti institucijai, kurios buvo paskirti; 2) partijų atstovai, kurie turi atstovus parlamente arba tos partijos, kurios perkopė teisės aktuose nustatytą rinkimų barjerą.

Gerosios rinkimų praktikos kodekse pažymima, kad politinės partijos centrinėje rinkimų komisijoje turėtų būti atstovaujamos vienodai. Taip pat nurodoma, kad šis ,,vienodai" gali būti aiškinamas atsižvelgiant ir įvertinant politines partijas stiprinančius subjektus (pavyzdžiui, parlamento pirmininko, atskirų ministrų teisę siūlyti kandidatūras). Priduriama, kad rinkimų komisijas taip pat gali sudaryti: 1) tautinių mažumų atstovai (jų buvimas yra net rekomenduotinas, jei ši tautinė mažuma yra svarbi atitinkamoje teritorijoje); 2) Vidaus reikalų ministerijos atstovas. Tiesa, Europos Tarybos Parlamentinė Asamblėja yra išreiškusi susirūpinimą dėl nesėkmingų bandymų pereiti nuo daugpartiniu pagrindu formuojamos centrinės rinkimų komisijos prie subordinuotos institucijos, pavaldžios vykdomajai valdžiai. Nepaisant to, pasak Venecijos komisijos, bendradarbiavimas tarp centrinės rinkimų komisijos ir Vidaus reikalų ministerijos yra įmanomas dėl praktinių priežasčių, pavyzdžiui, biuletenių transportavimo ar įrangos saugojimo. Tuo tarpu dėl kitų klausimų vykdomoji valdžia neturėtų daryti įtakos rinkimams, nes priešingu atveju iškiltų pavojus demokratinių rinkimų užtikrinimui.

Neatsitiktinai Europos Tarybos Parlamentinės Asamblėjos Tarybos biuro ataskaitoje pažymima, kad vykdomų rinkimų stebėjimų Europoje metu pastebimi tokie trūkumai rinkimų komisijų veikloje: skaidrumo stoka centrinių rinkimų komisijų veikloje; politiškai orientuota rinkimų administravimo ir ginčų nagrinėjimo sistema; komisijos nariai paskirti valstybės institucijos, kurioje valdančioji partija turi dominuojančią padėtį. Tai ne tik ,,meta šešėlį" rinkimus organizuojantiems subjektams, bet ir menkina visuomenės pasitikėjimą rinkimais ir rinkėjus atstovaujančioms institucijoms.

Antra vertus, siekiant užtikrinti maksimalų skaidrumą, pasak Venecijos komisijos, subjektai, turintys teisę paskirti narius į rinkimų komisijas, neturėtų turėti galimybės juos laisvai atšaukti, nes tai keltų abejonių dėl jų nepriklausomumo. Dar daugiau, jos nuomone, tokia galimybė yra apskritai nepriimtina. Kita vertus, komisijos nario atšaukimas dėl jo padarytų teisės aktų pažeidimų yra leistinas, tačiau su sąlyga, kad šios priežastys yra tiksliai reglamentuojamos teisės aktuose.

Taip pat Venecijos komisija atkreipė dėmesį, jog yra nemažiau svarbu, kad regioninės rinkimų komisijos būtų sudaromos vadovaujantis tais pačiais principais kaip ir centrinė rinkimų komisija, kadangi regioninės rinkimų komisijos vaidmuo ne mažiau svarbų vaidmenį skaičiuojant ir perduodant rinkimų rezultatus centrinei rinkimų komisijai.

Partijų ir parlamento atstovų įtraukimo į rinkimų komisijų darbą praktika pasaulyje

Valstybėms, turinčioms sąlyginai mažą patirtį organizuojant pliuralistinius rinkimus, arba toms, kuriose valdžios institucijos (pavyzdžiui, vidaus ir užsienio reikalų ministerijos, vietos savivaldos institucijos) dar nėra pasiekusios aukšto brandos lygio, padedančio atsilaikyti prieš bet kokį politinį spaudimą, o ir visuomenėje neturinčioms absoliutaus pasitikėjimo, pasak Venecijos komisijos, taikyti anksčiau minėtą modelį (pagal kurį rinkimus organizuoja vykdomosios valdžios ar savivaldos institucijos) yra pavojinga. Bandant tai padaryti, dažnai yra sukuriamos situacijos, kuomet aukščiausia valstybės valdžios institucija, nekontroliuojama politinės opozicijos, darydama poveikį valstybės ir vietos savivaldos institucijoms, jas priverčia dirbti pagal centrinės valdžios pageidavimus. Būtent dėl to yra svarbu garantuoti, kad tiek nacionaliniu, tiek ir rinkimų apylinkės lygmeniu būtų užtikrintas nešališkumas, o rinkimai būtų organizuojami skaidriai.

Todėl daugelis jaunosios demokratijos šalių formuodamos rinkimų komisijas į jų sudėtis tiesiogiai ar netiesiogiai įtraukia skirtingų politinių partijų atstovus. Pasak tarptautinių rinkimų organizacijų (IDEA, IFES ir UNDESA) bendrai vykdyto projekto ,,Rinkimų žinių tinklas" (ACE Electoral Knowledge Network) paskelbtų apibendrintų rezultatų, šiuo metu politinės partijos tiesiogiai rinkimų komisijų sudaryme dalyvauja šiose valstybėse: Albanijoje, Azerbaidžane, Botsvanoje, Bulgarijoje, Čade, Džibutyje, Gabone, Gruzijoje, Gvinėjoje, Juodkalnijoje, Lesote, Lichtenšteine, Lietuvoje, Makedonijoje, Madagaskare, Malavyje, Malyje, Maltoje, Mauritanijoje, Mozambike, Nigerijoje, Paragvajuje, Kamerūne, Kongo Demokratinėje Respublikoje, Kosove, Kroatijoje, Rumunijoje, Rusijoje, Siera Leonėje, Slovakijoje, Turkmėnistane, Vokietijoje, Urugvajuje, Zanzibare.

Kita vertus, daugelyje valstybių politinės partijos dalyvauja netiesiogiai, o per įstatymų leidžiamąsias institucijas. Tokiais atvejais valstybės parlamentas, kurį sudaro skirtingų politinių partijų atstovai, pagal teisės aktuose nustatytą procedūrą paskiria rinkimų komisijų narius, kurie gali būti parlamentinių politinių partijų nariai arba kitaip susiję su partijomis. Ši praktika yra plačiai paplitusi jaunosios demokratijos šalyse. Tarpusavyje konkuruojančių politinių partijų (pavyzdžiui, kairiųjų ir dešiniųjų) dalyvavimas rinkimų komisijų veikloje garantuoja efektyviai veikiančią rinkimus organizuojančios institucijos savikontrolę (tuomet, pavyzdžiui, dešiniuosius atstovaujantys komisijos nariai kontroliuoja kairiuosius, o kairieji – dešiniuosius). Politinės partijos per įstatymų leidžiamąsias institucijas centrinių rinkimų komisijų veikloje dalyvauja Afganistane, Albanijoje, Andoroje, Angoloje, Armėnijoje, Azerbaidžiane, Baltarusijoje, Benine, Butane, Bolivijoje, Bosnijoje ir Hercegovinoje, Bulgarijoje, Burundyje, Centrinėje Afrikos Respublikoje, Čilėje, Dominikos Respublikoje, Eritrėjoje, Estijoje, Etiopijoje, Prancūzijoje, Gvatemaloje, Haityje, Hondūre, Airijoje, Indonezijoje, Ispanijoje, Irane, Irake, Japonijoje, Jordanijoje, Juodkalnijoje, Kambodžoje, Kanadoje, Kazachstane, Kenijoje, Kolumbijoje, Kongo Demokratinėje Respublikoje, Latvijoje, Liberijoje, Libijoje, Lietuvoje, Maldyvuose, Meksikoje, Moldovoje, Mongolijoje, Naujojoje Zelandijoje, Nikaragvoje, Nigerijoje, Panamoje, Paragvajuje, Pietų Afrikos Respublikoje, Portugalijoje, Rumunijoje, Rusijoje, San Marine, Saliamono salose, Serbijoje, Slovėnijoje, Sudane, Taivane, Tailande, Tunise, Ugandoje, Ukrainoje, Uzbekistane, Vengrijoje, Venesueloje, Vietname.

 

Be to, kai kuriose valstybėse nustatytas net išskirtinis politinės opozicijos ar jos lyderio vaidmuo sudarant komisijas. Pavyzdžiui, jie turi teisę skirti komisijų narius Barbadose, Belize, Butane, Čade, Gabone, Gvinėjoje, Kosove, Makedonijoje, Mauritanijoje, Kroatijoje, Pakistane, Toge.

Nors valstybės, pasirinkusios šį politinių partijų dalyvavimo rinkimų komisijose modelį, paprastai skirtingai reglamentuoja komisijų narių skyrimo tvarką, tačiau jos bendrieji principai dažniausiai siekia garantuoti subalansuotą politinės pozicijos ir opozicijos dalyvavimą rinkimų organizavimo procese.

 

Vykdomosios valdžios teisė skirti rinkimų komisijų narius

Kai kurie Afrikos, Azijos ir Pietų Amerikos valstybių vadovai (Afganistanas, Alžyras, Bangladešas, Barbadosas, Baltarusija, Butanas, Bolivija, Brazilija, Bulgarija, Centrinė Afrikos Respublika, Čilė, Kroatija, Egiptas, Eritrėja, Etiopija, Fidžis, Gambija, Gruzija, Gana, Honkongas, Indija, Indonezija, Jamaika, Jordanija, Kambodža, Kamerūnas, Kazachstanas, Kosovas, Liberija, Malis, Nikaragva, Nigerija, Pakistanas, Papua Naujoji Gvinėja, Filipinai, Senegalas, Siera Leonė, Pietų Sudanas, Šri Lanka, Surinamas, Tanzanija, Tailandas, Togas, Turkmėnija, Uganda, Ukraina, Zambija, Zanzibaras, Zimbabvė) turi teisę skirti centrinės rinkimų komisijos narius, tačiau Europoje ši praktika yra mažai paplitusi (Didžioji Britanija, Prancūzija, Olandija, Rumunija).

Tuo tarpu Vakarų Europoje vykdomosios valdžios ir vietos savivaldos institucijų administracijos yra tiesiogiai įtrauktos į rinkimų organizavimo procesą. Pavyzdžiui, Belgijoje rinkimus organizuoja Rinkimų direkcija, kurią sudaro Vidaus reikalų ministerijos valstybės tarnautojai; Danijoje – Vidaus reikalų ir Sveikatos ministerijų valstybės tarnautojai; Italijoje – Vidaus reikalų ministerijos valstybės tarnautojai ir skirtingų teismų teisėjai. Vokietijoje už rinkimų organizavimą yra atsakingi pareigūnai, kuriuos paskiria Federacinė vidaus reikalų ministerija ir Žemių vyriausybės ar jų įgaliotos institucijos. Prancūzijoje komisijos narius turi teisę skirti prezidentas iš Konstitucinio teismo teisėjų tarpo ir Nacionalinė Asamblėja bei parlamento aukštųjų rūmų – Senato – pirmininkas. Tuo tarpu Ispanijoje į centrinę rinkimų komisiją aštuonis Aukščiausiojo teismo teisėjus paskiria Teisminės valdžios Vyriausioji taryba ir penkis teisės bei politikos mokslų profesorius – politinės partijos. Pastebėtina, kad valstybių centrinės rinkimų komisijos, kurios sudaromos iš teisėjų, paprastai vykdo tik reprezentacinę funkciją, o realūs rinkimų organizavimo darbai pavedami šių komisijų sekretoriatams arba atsakingoms už rinkimų organizavimą vykdomosios valdžios ar vietos savivaldos institucijoms (ir jų tarnautojams).

Tuo tarpu Jungtinių Amerikos Valstijų Federalinė rinkimų komisija sudaroma iš Senato sekretoriaus, Atstovų rūmų narių arba jų paskirtų asmenų, kurie neturi teisės balsuoti; ir šešių narių, kuriuos, gavęs Senato pritarimą, skiria valstybės prezidentas. Taip pat yra nustatytas apribojimas paskirti daugiau kaip tris komisijos narius, kurie gali būti susijęs su ta pačia politine partija. Atkreiptinas dėmesys, kad sąvoka ,,kas yra susijęs su ta pačia politine partija" yra aiškinama ne siaurąją prasme – buvimas konkrečios politinės partijos nariu, o plačiąja – turėjimas bet kokių sąsajų su viena ar kita politine partija.

Vis tik pasaulio praktika byloja, kad asmenų paskyrimas į rinkimų komisijas, kurie oficialiai nedeklaruoja savo – visų pirma – politinių ryšių, ypač jaunosios demokratijos šalyse, gali būti rizikingas. 

Teisės skirti rinkimų komisijų narius įgyvendinimas Lietuvoje ir kaimyninėse šalyse

Lietuvos kaimynėse rinkimų komisijos sudaromos balansuojant politinių partijų atstovų ir teisminės valdžios dalyvavimą rinkimų komisijų darbe. Pavyzdžiui, Latvijoje parlamentas išrenka Centrinės rinkimų komisijos pirmininką ir septynis komisijos narius, Aukščiausiasis teismas – vieną komisijos narį iš teisėjų tarpo. Estijoje rinkimų komisija sudaroma iš: 1) pirmosios instancijos teismo pirmininko, paskirto Aukščiausiojo teismo pirmininko; 2) Apeliacinio teismo teisėjo, paskirto Aukščiausiojo teismo pirmininko; 3) Teisingumo kanclerio patarėjo, paskirto Teisingumo kanclerio; 4) Valstybinio audito biuro valstybės tarnautojo, paskirto generalinio auditoriaus; 5) prokuroro, paskirto vyriausiojo prokuroro; 6) valstybės tarnautojo, paskirto parlamento kanclerio; 7) valstybės kanceliarijos tarnautojo, paskirto valstybės sekretoriaus.

Tuo tarpu Lenkijos Nacionalinę rinkimų komisiją sudaro: 1) trys Konstitucinio tribunolo teisėjai, teikti tribunolo pirmininko; 2) trys Aukščiausiojo teismo teisėjai, teikti teismo pirmininko; 3) trys Aukščiausiojo administracinio teismo teisėjai, teikti teismo pirmininko. Antrame ir trečiame punktuose nurodyti teisėjai gali būti skiriami į Nacionalinę rinkimų komisiją tik Lenkijos Respublikos Prezidento sprendimu.

Primename, kad pagal šiuo metu galiojančius Lietuvos Respublikos teisės aktus Vyriausiąją rinkimų komisiją turi teisę sudaryti Seimas iš: 1) komisijos pirmininko, kurį slaptu balsavimu skiria Seimas Seimo Pirmininko teikimu; 2) teisingumo ministro pasiūlytų dviejų aukštąjį universitetinį teisinį išsilavinimą turinčių asmenų, kuriuos Seimas skiria slaptu balsavimu; 3) Lietuvos teisininkų draugijos pasiūlytų dviejų aukštąjį universitetinį teisinį išsilavinimą turinčių asmenų, kuriuos Seimas skiria slaptu balsavimu; 4) Respublikos Prezidento pasiūlytų dviejų aukštąjį išsilavinimą turinčių asmenų, kuriuos Seimas skiria slaptu balsavimu; 5) partijų, gavusių Seimo narių mandatų daugiamandatėje rinkimų apygardoje, pasiūlytų asmenų, turinčių aukštąjį universitetinį išsilavinimą ir darbo rinkimų komisijose patirties. Partijos (koalicijos), gavusios Seimo narių mandatų daugiamandatėje rinkimų apygardoje, nuo vieno šio daugiamandatėje rinkimų apygardoje iškeltų kandidatų sąrašo (jungtinio sąrašo) turi teisę iki Vyriausiosios rinkimų komisijos sudarymo pasiūlyti į ją po vieną atstovą. Visais atvejais asmenų, paskirtų į Vyriausiąją rinkimų komisiją iš teisingumo ministro, Respublikos Prezidento ir Lietuvos teisininkų draugijos pasiūlytų kandidatūrų, turi būti ne mažiau kaip politinių partijų (koalicijų) pasiūlytų Vyriausiosios rinkimų komisijos narių. Jeigu šių asmenų yra mažiau, komisija padidinama po lygiai iš teisingumo ministro, Lietuvos teisininkų draugijos pasiūlytų kandidatūrų.

Tuo tarpu apygardų rinkimų komisijos sudaromos iš: 1) teisingumo ministro pasiūlyto aukštąjį teisinį išsilavinimą turinčio asmens, kuris gyvena ar dirba savivaldybės, kuri visa ar jos dalis priskirta šiai rinkimų apygardai, teritorijoje; 2) Lietuvos teisininkų draugijos pasiūlyto aukštąjį teisinį išsilavinimą turinčio asmens, kuris gyvena ar dirba savivaldybės, kuri visa ar jos dalis priskirta šiai rinkimų apygardai, teritorijoje; 3) savivaldybės administracijos direktoriaus pasiūlyto kiekvienos savivaldybės, kuri visa ar jos dalis priskirta šiai rinkimų apygardai, administracijoje dirbančio karjeros valstybės tarnautojo; partijų, kurios gavo Seimo narių mandatų daugiamandatėje rinkimų apygardoje, pasiūlytų asmenų.

Po vienodą skaičių kandidatūrų į apylinkės rinkimų komisiją turi teisę siūlyti: 1) partija ar partijų koalicija, per paskutinius Seimo rinkimus gavusios Seimo narių mandatų daugiamandatėje rinkimų apygardoje. Jeigu partija Seimo narių mandatų gavo būdama koalicijoje, tai kandidatūras ji gali siūlyti kartu su koalicijoje dalyvavusiomis partijomis; 2) partija ar partijų koalicija, per paskutinius savivaldybės, kurios teritorijoje yra rinkimų apylinkė, tarybos rinkimus gavusios šios tarybos narių mandatų pagal iškeltų kandidatų sąrašą (jungtinį sąrašą). Jeigu partija tarybos narių mandatų gavo būdama koalicijoje, kandidatūras ji gali siūlyti kartu su koalicijoje dalyvavusiomis partijomis.

Šiuo metu Lietuvos Respublikoje galiojanti rinkimų komisijų sudarymo tvarka, asmenis, skiriamus į rinkimų komisijas, netiesiogiai ir dalinai priverčia visuomenei atskleisti savo politinius ryšius, o tai yra rekomenduotina rinkimus stebinčių ir demokratijos garantijų stiprinimo srityse dirbančių tarptautinių institucijų. Kadangi viešas žinojimas, koks subjektas (politinė partija, politikas) paskyrė konkretų asmenį į rinkimų komisiją, kitiems komisijos nariams ir visuomenei padeda efektyviau kontroliuoti šio asmens darbą rinkimų komisijoje ir laiku užkirsti kelią gresiantiems interesų konfliktams. Tuo tarpu tai padaryti būtų sudėtingiau, jei asmenis į rinkimų komisijas skirtų subjektai, kurie viešai nebūtų tapatinami su jokiomis politinėmis grupėmis.

Gerosios rinkimų praktikos kodeksą, anglų kalba, galite rasti ČIA.

 

Parengė

Kristina Ivanauskaitė-Pettinari

VRK Mokymų ir komunikacijos skyriaus vedėja

Biudžetinė įstaiga, Gynėjų g. 8, 01109 Vilnius
Telefonas: (8 5) 239 69 02
Faksas: (8 5) 239 69 60
El. paštas: rinkim@vrk.lt
Duomenys kaupiami ir saugomi
Juridinių asmenų registre, kodas 188607150